“投资不过山海关”，到底能不能被改写？

 “投资不过山海关”，到底能不能被改写？

“营商环境”作为经济学概念并非凭空而来，而是根植于经济学理论的发展演变。从古典经济学强调自由市场配置资源的“看不见的手”，到新制度经济学聚焦制度对经济绩效的深远影响，这一概念逐渐成型。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯（Douglass North）在新制度经济学中提出：“制度至关重要”，他强调稳定低成本的制度能够保障产权和合同履行，从而促进经济发展。反之，制度缺失会导致交易成本高且市场低效。在诺斯等人的论述中，富有国家之所以成功，是因为建立了可靠且低交易成本的制度体系保护产权、执行合约；而贫穷国家则往往缺乏这些支撑市场交易的制度安排。这一观点将制度优劣与国家财富直接关联，已在学界达成广泛共识。可以说，新制度经济学为我们认识“营商环境”的重要性奠定了理论基础：良好的制度环境可以降低交易成本，提升经济绩效。

“营商环境”概念作为独立术语，进入政策和学术讨论则得益于世界银行的推动。世界银行集团下属机构国际金融公司（IFC）于2002年启动了“Doing Business”（营商环境）调查项目，通过收集分析各国企业从设立、运营到退出全过程所涉及的法规和成本数据，对各经济体的商业监管环境进行比较。这一研究催生了2003年发布的首份《营商环境报告》，初期包含开办企业等5项指标、覆盖133个经济体；迄今扩展到10项指标、覆盖190个经济体。世界银行的营商环境评估推动各国纷纷开展改革，以降低制度性交易成本、优化企业生存发展的制度条件。例如，世界银行报告发布以来全球已触发数千项营商环境改革，注册企业所需时间和成本大幅下降。总之，从学理渊源看，营商环境概念的提出融合了诺斯等经济学家的制度理论和世界银行的实践研究：更好的制度意味着更好的经济生活。

学术文献和政策文件对营商环境的内涵有多种分类框架，但核心要义是一致的：营商环境是市场主体在准入、生产经营、退出整个生命周期过程中所面对的外部条件的综合。通常，它可以细分为政务环境、市场环境、法治环境和人文环境等方面。通俗地说，政务环境侧重政府行政效率和服务水平，例如审批手续是否简便、政务服务是否高效便捷；市场环境涉及市场体系和竞争状况，如要素获取是否公平、市场准入是否开放、竞争秩序是否公平有序；法治环境强调法律法规的健全透明和公正执法，对产权和合同的保护力度，以及政策的稳定性和可预期性；人文环境则包括社会观念、信用文化和人才环境等软要素，如社会是否诚信、公众舆论是否尊商重企等等。这些要素共同构成企业生存发展的“土壤”和“空气”。

从专业角度来看，一个良好的营商环境应当具备稳定性与可预期性。制度和政策的稳定意味着企业不必担心朝令夕改，可以放手进行长期投资。这正是国家《优化营商环境条例》所强调的，要为各类市场主体营造“稳定、公平、透明、可预期的良好环境”。透明公平要求市场规则公开透明、各类主体一视同仁，没有暗箱操作和潜规则，企业才能公平竞争、安心经营。可预期则意味着政府决策要科学慎重，重大涉企政策出台前充分听取意见并设置过渡期，避免政策大起大落。当政策法律保持连贯一致时，企业家的心理预期才稳定，干事创业的信心才会增强。

其次，交易成本高低是评判营商环境的重要维度。这里所说的交易成本，广义上指企业与政府、市场其他主体打交道中所消耗的时间和金钱成本，包括办理准入手续、纳税报关、获得许可资质、解决纠纷等各环节的成本。如果行政审批环节繁琐冗长、各类收费名目繁多，就会抬高企业的制度性交易成本，抑制投资创业热情。优化营商环境就是要简政放权、提高政府服务效能，切实降低制度性交易成本，让企业轻装上阵。近年来我国推动的一系列“放管服”改革（如精简行政审批、实行“一网通办”、“最多跑一次”等）都是在为企业降成本、提效率，营造更加便利的经营环境。

另外，完善的退出机制也是良好营商环境的重要组成部分。市场经济新陈代谢，有企业进入就有退出。退出机制包括破产清算、重整和市场退出流程是否顺畅。过去一些地方“僵尸企业”难以出清，企业破产耗时漫长，既占用资源又影响债权人信心。优化营商环境要求建立畅通的市场退出渠道，降低企业退出成本，保障投资者有序撤出不成功的项目。正如专家所指出的，健全的企业破产和注销制度是现代化经济体系的重要内容。退出机制顺畅了，资本才能敢于进入、安心投入，因为退可以有序而不至于陷入泥潭。

综合来看，营商环境的各要素是一个有机体系：高效廉洁的政务服务、公平竞争的市场秩序、公正透明的法治保障、开放包容的社会和人文氛围，共同支撑起营商环境的“四梁八柱”。其中制度稳定性提供了定心丸，让企业吃得下“长效益的饭”；交易成本反映的是制度运行的润滑度，成本低则市场运行高效顺畅；政策可预期性是企业发展的信心源，预期稳定企业才敢于扩张投资；而顺畅的退出机制则是市场活力的安全阀，让企业进退有据、资源能够重新配置。用通俗的话说，好的营商环境就像阳光、水和空气，须臾不可缺，缺一不可。

多年来，东北地区的营商环境问题备受关注，“投资不过山海关”这句流传甚广的俗语更将其形象地刻画出来。“投资不过山海关”意指许多投资者不愿将资金投向东北，仿佛到了山海关（东北与关内的分界）就止步不前。这种现象的形成有着深刻的历史和客观原因，涉及经济结构、社会土壤、产业形态等诸多方面。

从历史演变来看，东北曾是计划经济的“大本营”，计划经济体制的惯性对营商环境产生了长期影响。东北在新中国成立后很长一段时间是国家重工业基地，国有经济比重极高。改革开放后，虽然国家推动市场化转型，但东北“进入计划经济最早、退出计划经济最晚、执行最彻底”，计划体制的路径依赖使得市场化转型步履沉重。大量低效国企占据着资源和政策优惠，民营经济发展相对不足，市场活力受到抑制。同时，长期的计划体制下，人们的观念也趋于保守，更习惯于依赖政府和国企的庇护，对市场竞争和创业冒险的意愿不足。这些因素叠加，造成东北地区营商环境相对封闭僵化，不如南方沿海那般灵活开放。

经济结构上的单一和转型迟缓使东北陷入了“负循环”的泥淖。有研究总结，东北的衰落陷入这样一个循环：计划经济惯性导致营商环境差，营商环境差又阻碍了民营和新兴产业的发展、加剧了年轻劳动力外流；产业不振和人口流失使经济低迷、财政紧张，财政困难又使得公共服务和营商环境难以改善，进而进一步恶化营商环境。这种“先天不足”加“后天失调”的循环使东北在市场化大潮中逐渐掉队。

具体而言，东北营商环境问题的成因可以从以下方面剖析：

产业结构与资源依赖：东北传统上依赖资源型和重化工业，例如石油、煤炭、钢铁、汽车制造等。在计划经济时期曾风光一时，但进入市场经济后，这些传统产业竞争力下降，新兴产业发展滞后。过度依赖资源导致当资源和市场环境变化时，经济缺乏弹性。而且重工业为主的产业结构往往意味着市场主体多为大型国企，民营中小企业发展空间受限。产业单一也使东北抗风险能力差，一旦主导产业不景气，整个地区经济和就业就遭受打击，营商环境随之恶化。

体制与治理环境：在市场化转型过程中，东北一些地方政府的治理方式一度没有跟上改革要求。“吃拿卡要”等不良现象一度存在，政府部门对企业服务意识不强，而管制审批却偏多。有传言称过去有些地方在招商引资中存在“关门打狗”行为：企业来了先热情招商，投产后却以各种理由刁难。这类事件导致投资者信心受挫，口碑不佳。一些国企依靠政府隐性担保获得银行廉价资金，反而将民营企业挤出市场。由于历史原因，政府与国企关系密切，在市场准入、政府采购中给予国企倾斜，也让民企感觉受到不公平待遇。这些都严重损害了东北的营商环境声誉，“投资不过山海关”的说法因此流传开来。

社会土壤与人力因素：营商环境不仅是政策和制度，也与社会人文氛围密切相关。东北长期以计划经济和国有单位为主，形成了人们偏好体制内“铁饭碗”的就业观念。民营经济不发达又反过来强化了这种观念——因为民企少且发展艰难，年轻人更愿意考公务员或进国企，创业意愿相对低。这种人才流向使得民营企业更难吸引和留住优秀人才，创业创新氛围不浓厚。此外，上世纪90年代国企改革大潮中，东北经历了大规模下岗潮，一些群体产生了对市场改革的抵触和心理阴影，社会信用和信任也受到影响。这些社会心理层面的因素使东北在市场化过程中稍显“内向”，对资本和人才的吸引力不足。

人口与劳动力：“人往高处走”，营商环境差的直接后果就是人口外流。人才和劳动力的流失是东北困境的晴雨表。统计显示，东北三省常住人口占全国比重已从1980年代的9.0%下降到2018年的7.8%，并在2015年前后先后出现人口净流出和负增长。年轻劳动力大量外出求职创业，留下的是老龄化日趋严重的社会。人口老龄化不仅直接导致消费和劳动力供给不足，还加重了地方财政负担（养老金、社保等压力），进一步束缚了优化营商环境所需的财政投入和精力。人口流失又导致市场规模缩小、城市活力下降，令投资者更加却步，形成恶性循环。

地理区位与环境：东北的地理区位和自然环境在一定程度上也影响了投资意愿。相对于沿海地区，东北的对外开放区位不占优势（除辽宁沿海外，吉林、黑龙江都是内陆边境），对国内外资本的吸引力相对较弱。同时东北冬季寒冷漫长，气候条件对部分行业（如物流、农业、高新技术产业聚集人才等）有一定制约。这些客观因素使得东北在承接改革开放红利时不及东南沿海便利，也增加了转型升级的难度。

综合以上，东北营商环境问题不是某一两个人为因素导致的，而是有深刻的历史结构成因。需要强调的是，我们在分析原因时应保持客观，中立地看待东北的问题，并非简单归结为“人不行”或者所谓“东北人观念落后”这种偏见。事实上，东北各界也在痛定思痛，反思体制机制和发展模式上的不足，并积极寻求破局之道。

面对营商环境的种种掣肘，东北各省近年纷纷奋起直追，努力改善区域营商生态。其中，辽宁省的作为尤为引人注目。近年来，辽宁省委省政府提出，要把优化营商环境作为振兴发展的“生命线”来抓；进入2026年，辽宁更是将优化营商环境作为“新年第一会”的主题，明确锚定打造“营商环境最佳口碑省”这一目标。这释放出破釜沉舟、重塑形象的强烈信号：辽宁决心甩掉过去的包袱，在营商环境上闯出一条新路。辽宁省随即出台了《辽宁省大力优化营商环境行动方案（2026版）》，提出一揽子改革举措，从企业全生命周期各环节入手，系统优化营商环境。

据我们概括，这份行动方案有几个突出的亮点和创新举措：

1.聚焦全周期服务，降低准入运营门槛。方案针对企业从出生到退出的各阶段提供便利：在市场准入环节，深入推行企业开办“一件事”集成服务，企业注册开办实现全程电子化，让创业者办照如领身份证一样方便。在项目建设上，辽宁创新推出“拿地即开工”改革——企业取得土地使用权的同时即可申请办理建设规划许可，压缩项目前期等待时间。又推行“交地即交证”做法——政府交付土地时同步办好不动产登记，企业拿地当日就能领到不动产权证。这些举措解决了过去企业反映强烈的“拿地后漫长等审批”难题，以制度创新换取项目落地加速度。在企业运营阶段，辽宁注重为企业降成本、减负担，例如进一步清理涉企收费、推广水电气网报装“一站式”服务等。这些措施直接降低了企业经营的制度性交易成本，让企业专注生产经营而不为繁琐事务分神。

2.强调政策制度稳定，增强发展可预期性。优化营商环境不仅要“放管服”提升效率，还要给市场主体稳定预期。辽宁行动方案在政策供给上突出稳定、公平、可预期。一方面，建立涉企政策制定“多渠道听取意见+过渡期”机制，新出台政策必须广泛征求企业意见，并设置合理过渡期，避免政策急转弯对企业造成冲击。另一方面，强化政策评估和调整机制，以企业满意度为核心评价政策效果，借助第三方机构独立评估，及时推广有效政策、修正不适宜政策。同时，通过合法性审核、公平竞争审查、宏观政策一致性评估等手段，确保各项政策法律法规之间协调一致，不相互矛盾。这些制度安排旨在减少政策的不确定性，使企业吃下“定心丸”。一个企业家如果能预见未来几年规则稳定、政府决策透明，就更敢于投资扩产。辽宁正是通过完善政策制定和评估机制，来增强制度的连续性和可预见性。可以预见，随着这些机制的落实，企业将明显感受到政策环境“言而有信、行而有恒”的变化。

3.打造法治化营商环境，保护产权和激发公平竞争。法治是最好的营商环境。辽宁在行动方案中用相当篇幅强化法治保障：严格规范涉企行政检查，推进“双随机、一公开”监管，遏制多头检查、随意执法以及对轻微违规动辄重罚的现象。要求行政执法公平公正，坚决防止利用刑事或行政手段干预经济纠纷，切实保护企业和企业家合法权益。在司法层面，建立健全异地协作执法和知识产权保护机制，完善商事纠纷多元化解体系，提升涉企案件审理效率。尤其值得一提的是，辽宁重视企业退出和救治机制建设，建立省级破产工作协调机制，打通执法和破产衔接，推进“僵尸企业”出清和困境企业重整。这些举措表明，辽宁正努力营造公平竞争的市场环境和透明可靠的法治环境。当企业遇到问题能依法求助、合法退出，新陈代谢顺畅，市场活力才能长期保持。

4.构建“亲清”新型政商关系，优化人文环境。相较于制度和政策，营商环境的人文软环境润物无声，却极为重要。辽宁深知这一点，把亲商安商的人文环境建设作为重点，提出要构建新型政商关系，营造尊商重企的浓厚氛围。具体举措上，一是建立领导干部挂钩联系企业制度。从省委、省政府主要领导做起，每位省领导定点联系20家重点企业。干部主动深入企业、一对一服务，为企业雪中送炭、排忧解难，而不是高高在上、坐等企业来求。省委书记许昆林上任后多次深入企业调研，当场加入企业家微信，承诺“企业有难处可以直接找我”。“企业发展中遇到任何问题都可随时向他反映”，两周内书记就帮助企业对接央企达成合作，企业家感慨“现在辽宁干部真把企业的事当作自家事来办！”。这既是一件生动的现实案例，也反映出辽宁干部作风的转变——从过去的管理者变为服务者、合作者。

5.建立常态化政企沟通机制。辽宁搭建了“辽企通”企业服务直通平台和企业诉求专线，全天候受理企业问题诉求，形成“企业吹哨、部门报到”的响应机制。各级政府定期召开政企圆桌会议、听取企业家意见，真正让企业诉求“有处说、有人管、限时办”。通过这些制度化安排，把政商交流从私下转为公开、从临时转为常态，既杜绝“勾肩搭背”的腐败，又避免“清而不为”的懒政。在“亲”与“清”之间找到平衡：既热情服务、不吝沟通，又坚守廉洁、不谋私利。

6.优化人才和舆论环境。辽宁认识到企业家和人才是地区发展的宝贵资源。行动方案提出完善各类人才公寓、改善教育医疗等公共服务，让各类人才“引得进、留得住”。同时开展“清朗营商网络环境”专项行动，打击网络上恶意抹黑企业、造谣诽谤等行为，维护企业声誉，营造支持企业发展的良好舆论氛围。每年举办企业家大会，表彰优秀企业家，在全社会弘扬企业家精神。这些举措从文化和舆论层面提升了“尊商、重商、亲商”的社会风气，为营商环境筑牢人文基础。

7.健全落实机制，确保改革举措落地见效。优化营商环境，关键在执行。辽宁为防止政策虎头蛇尾，建立了高位推进和督导考评机制。省级层面成立营商环境建设领导小组，制定全流程推进落实机制，定期调度各项任务进展，并引入“经营主体感受度”评价，将企业的真实感受作为检验标准。对营商环境的改进效果，实行“红黑榜”公开：哪个地区、部门做得好，企业满意度高，就推广表扬；反之则通报批评，督促整改。同时，纪检监察机关强化监督执纪，对破坏营商环境的人和事严肃查处、绝不姑息。早在2017年辽宁就创新性地成立全国首个营商环境监督局，对各地各部门优化营商环境情况进行专项监督。这些举措相当于给优化营商环境装上了“监控”和“高压线”，确保各项承诺不悬空、各项政策不打折。基层层面，辽宁要求各级政府进一步落实主体责任，持续推进作风转变。从厅局长到办事窗口工作人员，都要强化服务意识、杜绝懒散拖延。通过培训教育和绩效考核，引导基层干部以企业满意为第一标准，用心解决企业“最后一公里”的困难。这些机制建设体现出辽宁求真务实的态度：不喊空口号，而是以严明的考核和问责来保障执行，真正将纸面政策变为企业看得见、摸得着的变化。

综上，辽宁的这套“组合拳”既有制度顶层设计（例如立法、评价机制），又有具体操作细节（例如“一件事”集成服务、“拿地即开工”等）；既着力当前“痛点”的整改（如简化审批、治理乱检查），又谋划长效机制建设（如立法保障、信用体系、人文氛围）。可以说，思路是全面的，措施是系统的，体现了辽宁切实优化影响环境的信心和决心。

当然，再好的方案也需要实践的检验。要使《行动方案》真正落地，除了上述机制保障，还可以参考以下几点建议：

一是将营商环境放回公共服务体系中审视，拓宽治理视角。从更根本的层面看，营商环境并不是一组孤立存在的政策工具，而是一个地区公共服务体系运行状况的集中体现。企业在一个地方投资、经营和发展，并非只发生在审批窗口和政策文件中，而是嵌入在完整的社会运行环境之中，涉及教育、医疗、交通、能源供应、城市管理、通信服务、行政效率等一系列公共服务的综合质量。这些公共服务的可及性、稳定性和公平性，直接影响企业家和各类人才是否愿意长期扎根，也决定了市场主体对一个地区的整体评价。正因为如此，优化营商环境的视野有必要进一步外延，将其纳入更宽广的公共服务治理框架之中。

当前不少地方设立了专门的营商环境建设机构，在推动审批提速、流程优化方面发挥了积极作用，但如果仅围绕“办事效率”展开，难以覆盖企业和从业者在生活与经营中的全部真实体验。从治理逻辑上看，更有必要建立一种以公共服务质量为核心的评估与监督机制，对政府职能范围内、以及由社会力量提供的各类公共服务进行系统性审视。在具体运作上，这类机制应当聚焦评估与监督职能，而非直接介入具体事务管理，对教育、医疗、能源保障、公共交通、城市建设、行政审批等公共服务领域进行常态化评估，并通过横向对比先进地区的实践，清晰识别差距、提出改进方向。同时，对公共服务领域中长期存在、影响面广的问题，应具备提出整改建议和责任追究意见的制度化通道，以形成持续改进的外部约束。从这个意义上看，营商环境是公共服务体系的一部分，持续改善营商环境，离不开公共服务整体质量的同步提升。将公共服务作为一个整体来评估和优化，既有助于夯实市场主体的长期预期，也体现了以人民为中心的发展导向，将为经济的可持续发展提供更稳固的基础。

二是持续转变政府职能，深化“放管服”改革。优化营商环境没有终点，只有更好。政府要时刻以市场主体需求为导向，刀刃向内削减不必要的审批和权力。向先进地区学习，对标深圳等营商环境标杆城市，勇于自我革命。进一步简政放权，大幅减少各类许可和证明，完善权力清单、责任清单，让企业明明白白办事。加强事中事后监管创新，用“互联网+监管”和大数据提高监管效能，既维护公平又减少不必要的扰企检查。

三是巩固“亲清”政商关系，建立长效政企互动渠道。政商关系的改善贵在长效机制。建议在全省推广领导干部联系企业的制度经验，形成各级“一把手”带头、干部全员参与的服务企业常态。健全企业诉求响应闭环，对企业提出的问题明确责任部门和办结时限，实行台账管理、限时办结。定期举办企业家座谈会或恳谈会，邀请不同规模、不同行业的民营企业家面对面提建议，政府现场办公解决问题。通过制度化的交流，既能及时纾困解难，又能增进互信，防止官商关系回到过去的老路。此外，要保护鼓励干部主动作为、勇于服务企业的积极性，对那些尽职担当为企业排忧解难却被误解的行为，应当予以澄清和支持，营造干部愿为、敢为的氛围。

四是加强基层执行力建设，防止政策落空。省里方案好，市县落实也要跟上。应加强对各市、县（区）基层干部的培训和指导，让一线工作人员吃透政策精神，掌握服务企业的新理念、新方法。建立优化营商环境工作的督查巡查制度，省里不定期派出明察暗访小组，检查窗口单位和审批部门的服务情况，及时曝光一批反面案例，对“中梗阻”严肃问责。从制度上保证基层不敢懈怠、不能懈怠。此外，可以探索引入社会评价机制，如委托第三方机构开展企业满意度调查、营商环境观察员暗访等，把企业和群众的口碑作为检验基层执行力的重要指标。对连续排名靠后的地区主要负责人进行约谈乃至组织调整，倒逼基层高度重视。

五是发挥案例示范作用，增强企业信心。可以精选一批通过优化营商环境而引来的重大项目、以及留住本地企业增资扩产的成功案例，在媒体上广泛宣传。这些案例既包括成功服务大项目的经验，也可以包括某位基层干部特事特办帮助小微企业渡难关的故事。通过真实生动的案例，向企业家传递“辽宁变化”的信号：过去不敢想的事现在能办成，过去久拖不决的事现在限时解决。正如一位外地来辽投资的企业家所说：“许书记非常讲诚信，为我们外地企业家来辽发展注入了信心！”。信心比黄金更宝贵。当一些先行者分享了在辽投资兴业的正面体验，“投资不过山海关”的心结就会慢慢解开，更多投资者自然会愿意“过关东来”。

总的来说，辽宁当前的优化营商环境行动体现了政府职能从管理向服务的转变，体现了对市场规律和企业需求的尊重。这既是对过去不足的补课，更是为未来发展积蓄动能。对于企业家而言，看到了实实在在的改革举措和政府的诚意，信心得以提升；对于政府系统干部而言，也明确了努力方向——营商环境没有最好只有更好，唯有持之以恒、久久为功，才能真正将“最佳口碑省”的目标变为现实。在中央“建设市场化、法治化、国际化一流营商环境”号召下，辽宁的探索和实践无疑具有标杆意义和示范价值。如果这一系列举措能够真正落地生根，我们有理由相信，“投资不过山海关”终将成为历史词汇，东北全面振兴的春天必将到来。